Helyzetkép

Az otthonteremtés a kormányzat családpolitikájának egyik sokszor hangoztatott témája, amelyhez az állam a korábbi évekhez hasonlóan lakhatási célú költségvetési forrásokat is rendel. Továbbra is hiányzik viszont a lakhatási célú költségvetési kiadások egységes lakáspolitikai (vagy szociálpolitikai) keretrendszere. A szakterületnek nincs valódi felelőse, továbbra sincsen lakáspolitikával foglalkozó minisztérium, államtitkárság vagy minisztériumi főosztály. Mivel a lakhatással kapcsolatos részterületek különböző államigazgatási szervek között vannak elosztva, nem összesíthetők teljesen egyértelműen a lakhatási célú költségvetési kiadások; továbbra sem átlátható, hogy az állam lakhatási célra pontosan mire és mennyit költ (Habitat for Humanity Magyarország 2015).

Az adathiányok ellenére megállapíthatjuk, hogy a háztartásoknak juttatott, rászorultsági alapon nem célzott kiadások a központi költségvetésben nagyjából kilencszeresen felülmúlják a rászorultsági alapon célzott kiadásokat. Az állam továbbra sem elsősorban a leginkább rászorultak, hanem inkább a középosztály lakhatását támogatja, a lakástulajdonhoz jutás megkönnyítésével.

A fejezetben az eddigi lakhatási jelentésekhez hasonlóan a lakáscélú költések típusait, a költések nagyságrendjét, és a főbb tendenciákat foglaljuk össze. A költségvetési sarokszámok áttekintése után a családi otthonteremtési kedvezménnyel (mint nem rászorultsági alapú támogatással) és a Nemzeti Eszközkezelő Zrt.-vel mint lakhatási célt szolgáló intézménnyel foglalkozunk röviden. Az önkormányzati lakáscélú kiadásokat az önkormányzati bérlakásállományon és a háztartásoknak nyújtott támogatásokon keresztül vizsgáljuk. Végül a lakhatási szegénységet is mérséklő intézmények finanszírozási kérdéseit és a lakhatási célú projektek hatását elemezzük.

A továbbiakban a költségvetési tételek közül némileg részletesebben foglalkozunk a családi otthonteremtési kedvezménnyel és a NET Zrt.-vel.

A családi otthonteremtési kedvezmény (CSOK)

A CSOK nem kifejezetten lakáspolitikai, hanem elsősorban népesedéspolitikai eszköz; a célzása során csak a gyerekszámot veszi figyelembe a törvény, az anyagi rászorultságot nem. Az államháztartásból a CSOK-ra fordított összeg a bevezetés évéhez (2016) képest egy év múlva megduplázódott, 2018-ban a költségvetési előirányzat már 100 milliárd forint felett járt. A 10+10 millió forintos konstrukcióval (amikor a 10 millió forint vissza nem térítendő támogatás mellé 10 millió forint állami kamattámogatású hitelt is felvesznek a családok) már egyértelműen csak a jobb anyagi helyzetűek tudnak élni (Elek, Szikra 2018). A kamattámogatás ugyanakkor viszonylag kicsi költségvetési terhet jelent, 3 milliárd forintos előirányzattal. 2017-ben a 29 ezer CSOK-igénylés 40%-át és a folyósított összegek 65%-át fordították új lakásokra (KSH 2018b), ami egyértelműen a társadalmilag felfelé célzottságra utal, hiszen a drágább új lakásokat a jobb módú háztartások engedhetik meg maguknak. A 2019-es költségvetési előirányzat szerint a kormány a CSOK-kiadások kismértékű emelkedésével számol.

A NET Zrt.

Az állam által leginkább elismert lakhatási probléma a devizahitelek törlesztőrészleteinek megugrása miatt fizetésképtelenné váló háztartások helyzete. Erre reagálva 2010 óta számos eszközt bevezetett a kormány, melyek nagy része a középosztályt támogatta (Hegedüs, Somogyi 2016). A rosszabb gazdasági helyzetű háztartásoknak elsősorban a Nemzeti Eszközkezelő Zrt. létrehozása tudott segíteni (a szervezet 2012-ben kezdte meg a működését). A NET Zrt. a bedőlő hitelesek lakásait alacsony áron megveszi a banktól és az eredeti tulajdonos kedvező bérleti díjért a lakásában maradhat. A rászorultsági alapon való célzást jelzi, hogy a társaság által 2018 márciusáig felvásárolt közel 35 ezer lakás nagy része a rosszabb gazdasági helyzetű keleti, különösen az északkeleti országrész megyéiben található. Ezen kívül a felvásárolt ingatlanok 40%-a megyei jogú városnál kisebb városban, 37%-uk pedig egyéb kisebb településen található (a Habitat for Hungary adatkérése, 2018. június – az adatokat lásd az Adattárban).

A NET Zrt. költségvetési támogatása 2014 óta csökken. A 2018-as előirányzat szerint a NET Zrt.-re alig több mint harmadannyit költ az állam, mint tavaly, jövőre pedig alig hétmilliárd forintra csökken az állami támogatás. A legnagyobb, rászorultsági alapú lakhatást biztosító rendszer állami támogatásának csökkenését az okozza, hogy a lakásvásárlásokkal szinte leállt a szervezet.

A NET Zrt. lakásfenntartásra fordított kiadásait, lakbérből származó bevételeit és a kezelt lakásállomány nagyságát lejjebb az önkormányzati lakásállománnyal összevetve mutatjuk be. Bár a köztulajdonú lakásállomány elégtelenségén a NET Zrt. által megvásárolt lakások nem tudtak érdemben módosítani, az azonban figyelemreméltó, hogy megfelelő politikai akarattal néhány év alatt majdnem negyedével lehetett növelni a köztulajdonú lakások számát.

Önkormányzati lakáscélú kiadások

A lakáscélú költségvetési kiadások felmérésében komoly gondot okoz, hogy azok különböző gazdálkodókhoz tartoznak, melyek egyike a helyi önkormányzat.

A legnehezebb helyzetű háztartások lakhatási problémáinak kezelése gyakran a helyi önkormányzatokra marad, azonban ehhez sem megfelelő eszközök, sem elégséges költségvetési források nem állnak rendelkezésre.

Az önkormányzatok legfőbb lehetősége a területükön jelentkező lakhatási problémák kezelésére továbbra is a tulajdonukban lévő lakásállomány szociális alapú kiadása lehetne, azonban az önkormányzati bérlakásszektor drasztikusan lecsökkent a rendszerváltás óta. A legutóbbi tíz év folyamatait nézve a teljes lakásállomány 2008–2012 között évente átlagosan 0,88%-kal, azóta pedig évente átlagosan mindössze 0,17%-kal nőtt, az önkormányzati lakásállomány viszont számában és arányában is folyamatosan csökkent. A 2011-es népszámlálás adatai szerint 144 ezer lakás volt önkormányzati és egyéb intézményi tulajdonban (KSH 2011), a 2016-os mikrocenzus szerint ez a szám 134 ezer lakásra csökkent (KSH 2018d). 2017. január 1-jén 4,428 millió lakást tartottak nyilván, az önkormányzati lakásállomány ebből 108 437 lakást jelent, ami az országos lakásállomány kevesebb mint 2,5%-a.

Az önkormányzatok az otthont nyújtó intézményi ellátási formák finanszírozásához is központi költségvetési forrást kapnak, feladatfinanszírozás alapján. Ahogyan azt a magánbérleti szektor alsó szegmenséről szóló fejezetben bemutatjuk, ezek az alapvetően szociális célokat ellátó intézmények egyre inkább jelentenek menedéket elsősorban lakhatási problémákkal küzdő családoknak és egyéneknek. A szociális szakosított ellátásokra (idősek és hajléktalanok bentlakásos ellátása, gyermekek átmeneti gondozása együttesen) a zárszámadási és a költségvetési törvények alapján az állam évente 20–22 milliárd forintot fordított az elmúlt években (a 2018-as előirányzat 23,6 milliárd forint, a 2019-es pedig 24,8 milliárd forint) (2018. és 2019. évi költségvetési törvények).

Az intézményfenntartásra és bérlakásokra fordított kiadásokon túl a helyi önkormányzatok a lakhatási nehézségekkel küzdő lakosoknak rászorultsági alapon nyújtott támogatással tudnak segítséget adni. Elsősorban a szociális törvény (1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról) 2015-ös módosításával ( 2015. évi CCXXIII. törvény), azt megelőzően pedig a normatív, központi költségvetésből finanszírozott lakhatási támogatások kivezetésével az önkormányzatok mozgástere a háztartások effajta támogatására lényegesen szűkült (Kováts 2015). A települési támogatás 2015-ben váltotta fel a korábbi kötelezően folyósítandó lakásfenntartási támogatást (Kováts 2015). A támogatásban részesített személyek száma és a támogatásra felhasznált összeg egyaránt nőtt az elmúlt években, de egy támogatottra 2017-ben átlagosan kevesebb mint 2000 Ft támogatás jutott, ami érdemben biztosan nem csökkentette a lakhatási szegénység mértékét.

A települési támogatásban részesített személyek száma és a támogatásra felhasznált összeg (2015–2017)

A települési támogatás „lakhatási jellegű célzása” esetleges és teljes mértékben az adott települési önkormányzat döntésein múlik. A támogatás négy jogcímen adható, amelyek közül csak az egyik a lakhatáshoz kapcsolódó rendszeres kiadások támogatása (ugyanakkor valószínűsíthető, hogy bármilyen rászorultsági jogcímen is kapják az igénylők, ezek a támogatások a lakhatás biztonságát erősítik). A különböző jogcímek összevonása a települési támogatás kategóriája alá megnehezíti a lakáscélú kiadások pontos meghatározását, de ez a támogatás biztosan nem jut el mindenkihez, aki korábban célzott lakhatási támogatást vett igénybe. A statisztikai adatközlésből emellett nem tudjuk pontosan, hogy összesen hány személyt érnek el ezek a támogatások, mert egy igénylő több támogatási formában is részesülhet.

Mára kivezetett központi rászorultsági alapú lakhatási támogatások

Intézmények és projektek mint nem lakáscélú kiadások

Mivel a lakhatási támogatások rendszere rendkívül töredezett és nagyon kevés ember számára férhető hozzá köztulajdonban lévő szociális bérlakás, a rászorulók lakhatásának támogatása a jobb módúak lakáshoz segítésével szemben intézményeken keresztül vagy projektalapon történik.

Ezeken a rendszereken keresztül kevesebb forrás jut el a rászorulókhoz, mint a nem rászorulókhoz. Amíg a CSOK vagy a korábbi szocpol közvetlenül a családokat támogatja, addig a rászorultsági alapú támogatások esetén intézményi működésre kell fordítani a rendszerszintű kiadások jelentős részét.

A rászoruló csoportok intézményes lakhatási formái Európában régóta visszaszorulóban vannak. Itthon is megkezdődött a kitagolás folyamata a fogyatékosügyben (a nagy intézményeket kisebb lakóotthonokkal váltják fel), illetve a nevelőszülői hálózat fejlesztése a gyermekeknek otthont nyújtó intézményrendszerrel szemben. A hajléktalanellátás területén ezzel szemben Magyarországon továbbra is az intézményesítés az egyetlen, központilag támogatott otthont nyújtó forma. A családtámogatások között nincsen a hajléktalanná válást megelőzni hivatott támogatás, az utolsó krízismegoldás, a családok átmeneti otthona, szintén intézményi lakhatást jelent.

Az otthont nyújtó férőhelyek száma és normatív finanszírozása elégtelen; azonban az alacsony jövedelmű családok esetében az állam még mindig inkább hajlandó költeni intézményi férőhelyekre, mint lakásmegoldásokra.

A legnagyobb létszámban az idősellátás és a fogyatékosellátás területén működnek olyan otthont nyújtó férőhelyek, amelyek jelentős hányada elsősorban a lakhatás biztosítását célozza. Ezeknek az ellátásoknak a költségeit ugyanakkor nehéz összevetni a lakhatási támogatások vagy a lakásfenntartási kiadások összegeivel, hiszen a kiadások jelentős része nemcsak az otthont nyújtó funkcióhoz, hanem a gondozási szükséglethez is kötődik.

Érdemes azonban látni, hogy a támogatott bérlakásrendszer szinte teljes hiányához képest milyen nagy számban élnek intézményi háztartásokban emberek.

2015-ben tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézményekben 91,2 ezer ellátottat tartottak nyilván; közülük 55,6 ezren az állam által, 19,3 ezren a nonprofit szervezetek, 16,2 ezren pedig az egyházak által fenntartott intézményekben éltek (KSH 2016). Az intézményi ellátottakon belül szinte elenyésző a hajléktalanellátásban és a családok átmeneti otthonaiban lévő férőhelyek száma (lásd részletesen a következő fejezetben). Ezekhez a több tízezres nagyságrendű számokhoz képest érdemes látni, hogy támogatott lakhatásban (ami fenntartó által működtetett, és az állam által támogatott, önálló lakhatási formát jelent, lakásban) mindössze 1480 ellátott élt 2017-ben, az összes ellátási területről.

A jó példák között említendő az „Elsőként lakhatás” projektelem a 2014–2020-as uniós programozási időszak egyik ágazati operatív programjában (EFOP-1.1.4-16).

Az „elsőként lakhatást”megközelítését (a módszer alapelve, hogy az önálló lakhatás a társadalmi integráció alapja, így az ezt célzó szociális munka kiindulópontja, nem pedig végcélja kellene, hogy legyen) több, lakhatási ügyekkel foglalkozó civil szervezet (a Habitat for Humanity és az Utcáról Lakásba Egyesület) és szakember is kifejezetten támogatja mint az intézményi beszorultság feloldásának módját.

Eddig nem sikerült erre rendszeres költségvetési finanszírozást vagy állami intézményi hátteret biztosítani. A projektalapú finanszírozás problémája, hogy a támogatások kifutásával nem valósítható meg a koncepció részét képező, szükség szerint tartós, de mindenképp szükségletalapú támogatás.

A rászoruló háztartások önálló lakhatási formák keretében való támogatása jellemzően csak eseti jellegűen, projektfinanszírozásban történik. Ha a helyi önkormányzatok és a központi kormányzat európai uniós vagy hazai finanszírozású projektben, egyszeri forrásból kezelnek lakhatási gondokat (mint például szociális városrehabilitációs programokkal vagy projektalapú támogatott lakhatási programmal), akkor a projektek néhány éves időtartama miatt sokszor csak kríziskezelést céloznak. Így a további problémák megelőzésére és az elért állapotok fenntartására nem elegendők.

A közelmúltbeli fejlesztések ellentétes irányait jól illusztrálja két példa: a Széchenyi 2020 program keretében európai uniós forrásból, 25 milliárd forintos keretösszeggel valósulhat meg intézményi kitagolás (ez a bentlakásos intézmények helyett a lakásalapú közösségi ellátási formára való áttérést támogatja). Ezzel szemben hazai támogatású a 9 milliárd forintos keretösszegből megvalósuló munkásszálló-fejlesztési projekt, amely a legszegényebbek lakhatását intézményi keretek között oldaná meg (NGM 2017b), és amely csak 80 fő feletti létesítmények létesítését támogatja. A jelenleg futó, 2020-ig tartó európai uniós programozási időszakban a kormány kb. 80 milliárd forintot tervez költeni a területi operatív programokon keresztül településtípusonként kiírt, lakhatással összefüggő infrastrukturális és társadalmi fejlesztésekre (elsősorban telepfelszámolásra és szociális városrehabilitációra). A támogatottak teljes listája és a végleges támogatási összegek még nem ismertek, az azonban világos, hogy ezek a programok rövid futamidejű beavatkozások. A probléma kettős: a legrászorultabbak lakhatási helyzetén javító programokra a kormány saját forrást alig szán, a programok hatékony fenntartására pedig nincsen meg a hazai intézményrendszer.

Javaslatok

Ha elfogadjuk azt, hogy az állam feladata a lakásszegénységből származó hátrányok csökkentése, akkor a lakhatási problémákra költségvetési forrásokat szükséges fordítani. Mivel a lakhatási problémák egymással összefüggenek, egységes lakáspolitikára és ennek megfelelően a lakhatással foglalkozó összehangolt intézményrendszerre van szükség. Ennek előfeltétele, hogy az állam tudja, mennyi költségvetési forrást biztosít összesen lakhatási célra és ezek a források miként hasznosulnak.

A lakásszegénység elleni sikeres állami fellépés csak akkor volna lehetséges, ha a központi költségvetés többszörösen annyit költene a rászorultsági alapon célzott lakhatási célú támogatásokra, mint amennyit szociálisan nem célzott eszközökre fordít. A helyi önkormányzatok által a háztartásoknak lakhatási céllal nyújtott támogatások az ország minden településén azonos rászorultsági feltételek mellett kell, hogy rendelkezésre álljanak, a központi költségvetésből finanszírozva.

Az önkormányzati bérlakásállomány bővítése egyes társadalmi csoportok számára megoldást jelenthet a lakhatási problémákra, ám önmagában nem képes a lakhatási szegénység mérséklésére. A lakhatási válság megoldásához szélesebb rétegeket célzó lakáspolitikai intézkedésekre van szükség, amelyek közt elengedhetetlennek tűnik a bérlakáspiac szabályozása és a támogatott lakhatási lehetőségeket biztosító szereplők, például a szociális lakásügynökségek működésének elindítása. A lakhatási támogatások rendszerbe szervezésével a lakhatási gondokkal küzdő háztartások a szociális intézményrendszer helyett önálló lakhatás irányába mozdulhatnának, ami hosszú távon nemcsak méltányossági, de társadalmi és fenntarthatósági szempontból is szükséges volna.

Források

2016. évi XC. törvény Magyarország 2017. évi központi költségvetéséről.

2017. évi C. törvény Magyarország 2018. évi központi költségvetéséről.

2018. évi L. törvény Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről.

Andráczi-Tóth Veronika (2018): A hajléktalanellátás aktualitásai. Előadás. Szociális ágazati konzultáció – 2018.

Átol Dorottya, Bozsik Barbara, Kováts Bence, Kőszeghy Lea (2017): Éves jelentés a lakhatási szegénységről 2016. Habitat for Humanity Magyarország, Budapest.

Elek Zsuzsanna, Szikra Dorottya (2018): Fordított újraelosztás a lakáspolitikában: a CSOK versengő céljai. Új Egyenlőség, április 3.

Győri Péter (2014): Hajléktalanügyi országjelentés 2013.

Habitat for Humanity Magyarország (2015): A 2016-os költségvetés lakhatási szempontból. Habitat for Humanity Magyarország, Budapest.

Hegedüs József, Somogyi Eszter (2016): Moving from an Authoritarian State System to an Authoritarian Market System: Housing Finance Milestones in Hungary between 1979 and 2014. In: Lunde, J., Whitehead, C. (eds.): Milestones in European Housing Finance. Wiley-Blackwell, Oxford, 201–218.

Kovács Vera (2014): Első a lakhatás, utána minden könnyebb. hvg.hu, január 21.

Kováts Bence (2015): Az önkormányzati hatáskörbe került lakhatási támogatások vizsgálata 31 önkormányzat példáján. Habitat for Humanity Magyarország, Budapest.

KSH (2011): Népszámlálás 2011 – 3. A lakott lakások száma tulajdonjelleg szerint. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest.

KSH (2016): Szociális statisztikai évkönyv, 2015. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest.

KSH (2018a): Társadalmi juttatások funkciók szerint (2003–). Központi Statisztikai Hivatal, Budapest.

KSH (2018b): Lakossági lakáshitelezés, 2017. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest.

KSH (2018c): Lakásstatisztikai évkönyv. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest.

KSH (2018d): Mikrocenzus 2016 – 7. Lakáskörülmények. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest.

KSH (2018e): Települési támogatás (2015–). Központi Statisztikai Hivatal, Budapest.

KSH (2018f): Egyéb szociális támogatások (2000–2016). Központi Statisztikai Hivatal, Budapest.

Magyar Közlöny (2018): A Kormány 1152/2018. (III. 27.) Korm. határozata a téli rezsicsökkentés kiterjesztése érdekében a települési önkormányzatok 2017. évi szociális célú tüzelőanyag vásárlásához kapcsolódó kiegészítő támogatás nyújtásáról.

Nemzetgazdasági Minisztérium (2016): T/10377. törvényjavaslat Magyarország 2017. évi központi költségvetéséről. Fejezeti indokolások. XLII. A költségvetés közvetlen bevételei és kiadásai.

Nemzetgazdasági Minisztérium (2017a): T/15381. törvényjavaslat Magyarország 2018. évi központi költségvetéséről.

Nemzetgazdasági Minisztérium (2017b): A „Munkásszállók kialakítása” központi munkaerőpiaci program keretében nyújtott támogatásról. Nemzetgazdasági Minisztérium, Budapest.

Nyitrai Imre (2015): Hajléktalanügy 2015. Előadás a Hajléktalanellátás Országos Konferenciáján.

Pénzügyminisztérium (2018): T/503. törvényjavaslat Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről. Fejezeti indokolások. XLII. A költségvetés közvetlen bevételei és kiadásai.