Éves lakhatási jelentés 2024

Települési önkormányzatok és lakhatás

Szerző: Kőszeghy Lea (a HUN-REN Társadalomtudományi Kutatóközpont Szociológiai Intézetének tudományos főmunkatársa).

A szerkesztés 2024. október 25-án zárult.

Az alábbiakban a fejezet kivonata olvasható.

A teljes jelentés letölthető itt.

Bevezetés

A lakhatási problémák erősen helyhez kötöttek. Emellett a települési önkormányzatok a közhatalomnak a lakosokhoz fizikailag legközelebbi, a helyi viszonyokat legjobb eséllyel ismerő szereplői. A települési önkormányzatoknak így kiemelt szerepük van a lakhatási problémák megoldásában akkor is, ha a lakásszektor működésének kereteit országos szintű szabályozás és gazdasági trendek alakítják. Ezek a keretek korlátozott mozgásteret biztosítanak a helyi önkormányzatok számára, továbbá jelentős az eltérés az egyes önkormányzatok mozgástere között.

A fejezet áttekinti a mai magyarországi települési önkormányzatok1 korlátait és lehetőségeit ezen a téren, bemutatva történeti, szakpolitikai, jogi hátterét. Amellett érvel, hogy a mostani, kompetenciák és források szempontjából is szűk keretek között is maradtak eszközök az önkormányzatok kezében, amennyiben fel akarják vállalni a lakhatási problémák megoldásának segítését. Ezek nem merülnek ki az önkormányzati szociális bérlakás, illetve a települési támogatás biztosításában, emiatt érdemes őket az adott önkormányzat lehetőségeinek függvényében végiggondolni.

Lakhatási problémák és önkormányzatok

Az önkormányzatok mozgásterét, valamint a lakhatási probémákkal kapcsolatos érdekviszonyait az elmúlt évtizedekben, években számos tényező befolyásolta.

Ezek közül meghatározó az állami szerepvállalás csökkenése, változása a lakhatási problémák megoldásában az 1989/90-es rendszerváltást követően. Ennek legismertebb eleme a lakásprivatizáció. A már rendszerváltás előtt elkezdődött folyamat az 1993. évi lakástörvény életbe lépését követően gyorsult fel, eredményeképpen pedig az önkormányzati lakásállomány mindössze a lakások 2,2%-ára, mintegy 102 500 lakásra csökkent. Az önkormányzati bérlakások alacsony száma, aránya, és rendkívül egyenlőtlen területi megoszlása jelentősen korlátozza bármilyen közösségi beavatkozás esélyét nemcsak a lakásszektorban, hanem például a városrehabilitáció lehetőségeit illetően is.

A központi költségvetési források kivonása a közösségi bérlakásszektor működtetéséből az állami szerepvállalás csökkentésének további eleme. Az önkormányzati lakás- és helyiséggazdálkodásra a központi költségvetés nem biztosít célzott normatív támogatást. A közösségi bérlakásszektor más szegmenseibe bizonyos időszakokban történt forrásallokáció a központi költségvetésből, így a Nemzeti Eszközkezelő Társaság (NET Zrt.), majd a NET Zrt. megmaradt lakásállományát átvevő MR Közösségi Lakásalap működtetésére, ezek azonban (a NET Zrt. esetében) időben, illetve mértékükben korlátozottak voltak.

Az állami szerepvállalás csökkenését jelenti a bérlakásszektor – szintén az 1993-as Lakástörvényben lefektetett, és érdemben azóta sem újragondolt – laza szabályozása, a jól működő jogérvényesítési és vitarendezési intézményrendszer hiánya is (Kováts 2017).

Mindeközben a rendszerváltás óta a lakhatással kapcsolatos szakpolitikák – néhány korlátozott hatású eszközt leszámítva – szisztematikusan a tulajdonszerzést részesítették előnyben (Csizmady–Kőszeghy 2022), a közösségi forráselosztás pedig a nem szociális alapon elosztott támogatások irányába mozdult el, ahogy azt a Habitat éves Lakhatási jelentésének költségvetéssel kapcsolatos fejezetei évről évre bemutatják.

További meghatározó tényező az önkormányzatok mozgástere és a lakhatási problémákkal kapcsolatos érdekviszonyai szempontjából az önkormányzati kompetenciák, valamint a finanszírozás alakulása. A rendszerváltást követően kialakult önkormányzati rendszerben a települési önkormányzatok széleskörű kompetenciákhoz és gazdálkodási autonómiához jutottak. Az akkor létrejött önkormányzati rendszer működésével kapcsolatban sokan fogalmaztak meg kritikát, például a feladatkör és az önkormányzatok mérete közötti ellentmondásokkal, a területi koordináció problémáival, illetve a finanszírozással kapcsolatban (elégtelen finanszírozás, szabadon felhasználható források aránya, eltérő helyzetű önkormányzatok közötti pénzügyi kiegyenlítés rendszere). 2010 után hangsúlyos centralizáció történt a szolgáltatás-ellátásban és az államigazgatási feladatok szervezésében, leértékelve a helyben választott önkormányzati vezetést, és erősítve a központi, igazgatási függést. Az önkormányzatoktól elvett feladatkörökkel összefüggésben csökkent az önkormányzati szektor állami finanszírozása, nagymértékbenszűkült az önkormányzatok pénzügyi autonómiája, valamint növekedett az egyéni alkuk, egyedi döntések szerepe az önkormányzatok gazdálkodásában (Hegedüs–Péteri 2015).

A lakhatási beavatkozások tervezése szempontjából is fontos településtervezés működésének keretei is megváltoztak. Az önkormányzatok kompetenciája több, a településtervezés szempontjából is fontos szakpolitikai területen megszűnt. A településtervezési kompetenciákat mindezeken túl jelentősen korlátozza az ún. kiemelt beruházások szabályozása is, amely gyakorlatilag lehetővé teszi a helyi településfejlesztési- és rendezési terveket felülíró beruházások megvalósítását.

Miközben a legtöbb területen a centralizáció okoz nehézségeket a helyi problémák megoldásában, van olyan terület, ahol egy egységes központi rendszer megszűnése: a lakhatás megfizethetőségének javítását célzó támogatási rendszer átalakítása. A 2004-ben bevezetett, 90%-ban központi költségvetésből finanszírozott, központi normatív lakástámogatási rendszer és adósságkezelési szolgáltatás 2015 márciusában megszüntetésre került. Innentől kezdve az önkormányzatok saját hatáskörben dönthetnek az ún. települési támogatás nyújtásáról (amelyet lakásfenntartási költségek viseléséhez, adósságcsökkentésre, de más célokra, például otthonápolásra, gyógyszerköltségekre is ki leher írni), egyetlen törvényi kötelezettségük a krízishelyzetekben nyújtandó ún. rendkívüli települési támogatás biztosítása. A települési támogatás finanszírozásához a központi költségvetés csak meghatározott adóerőképesség alatti önkormányzatok számára nyújt segítséget. A települési támogatás feltételrendszerének kialakítására kapott mandátum elvileg lehetőséget adott az önkormányzatok számára, hogy a helyi viszonyokhoz alkalmazkodó feltételeket alakítsanak ki, azonban a gyakorlat azt mutatja, hogy különösen az erőforráshiányos, hátrányos helyzetű térségekben levő települések, kistelepülések nem képesek hatékonyan működő, helyi rendszer kialakítására.

Az önkormányzatok mozgásterét az utóbbi években tovább csökkentették, részben a mai napig csökkentik olyan intézkedések, mint a helyi adók emelésének, új adók kivetésének, valamint adókedvezmények eltörlésének tilalma, az iparűzési adó mértékének felére csökkentése kis- és középvállalkozások esetében, a gépjárműadó egészének elvonása, a szolidaritási hozzájárulás emelése, továbbá a szolidaritási hozzájárulás megfizetésére kötelezett települések körének bővítése a Covid-19 járvány-okozta válság időszakában, illetve a hozzájárulás emelése magas iparűzési adóerőképességű települések esetében.

Az önkormányzatok mozgásterét jelentősen befolyásolják továbbá a lakásszektor egészére ható olyan ingatlanpiaci folyamatok, mint az ingatlanárak emelkedése, a befektetési célú ingatlanvásárlás, valamint a rövidtávú szálláskiadás (egyes, turizmus szempontjából frekventált területeken).

A fenti tényezők számos tekintetben befolyásolják az önkormányzatok érdekviszonyait, és a helyben jelentkező lakhatási problémákra való reakcióikat. A kompetencia- és forráshiány akadályozza a stratégiai szemléletű, közép- és hosszú távra tervező, fenntartható helyi önkormányzati lakáspolitikák tervezését és megvalósítását. Számos önkormányzat ellenérdekeltnek érzi magát egy jól működő önkormányzati bérlakásszektor kialakításában és működtetésében, ennek nehezen kigazdálkodható forrásigénye és a lakhatási problémákhoz társuló komplex szociális problémák miatt, amelyek megoldásához szintén korlátozottak az eszközei és forrásai. A forráshiány korlátozza az önkormányzatokat abban is, hogy a lakásállomány többségét kitevő, saját tulajdonú lakhatásban felmerülő problémákat kezeljék, például a megfizethetőség vagy a felújítások támogatásával. Az önkormányzatok mozgásterének korlátozottsága hozzájárul ahhoz is, hogy Magyarországon a lakáspolitika meglehetősen eszközszegény: nem, vagy csak szórványosan, és korlátozott léptékben jelenik meg egy sor olyan eszköz, amelyek alkalmazásával van esély a lakhatási problémák csökkentésére, a nemzetközi tapasztalatok szerint.

Önkormányzatok feladatai a lakhatás területén – a jogi-szakpolitikai keret legfontosabb elemei

A helyi önkormányzatokról szóló törvény szerint az önkormányzatok feladata egyebek mellett a lakásgazdálkodás, a területükön hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása, továbbá szociális szolgáltatások és ellátások biztosítása, amelyek keretében települési támogatás állapítható meg.

Emellett a lakhatáshoz szintén kapcsolódó feladatkörök a helyi adókkal kapcsolatos kötelezettségek, bizonyos közműszolgáltatások, illetve olyan, a település, valamint egyes településrészek élhetőségével kapcsolatos feladatok, mint a közvilágítás, helyi közutak kialakítása és fenntartása, közösségi közlekedés, környezet-egészségüggyel kapcsolatos feladatok, helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vagy vízkárelhárítás (2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 2011). Az önkormányzati bérlakások kiadásának keretrendszerét a Lakástörvény határozza meg (1993. évi LXXVIII. törvény a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról 1993).

Eszerint az önkormányzati lakások bérbeadásának feltételeit és lakbérének mértékét az önkormányzat rendelettel állapítja meg, háromféle lehetséges módon: szociális helyzet alapján, költségelven, vagy piaci alapon. A szociális törvény értelmében (1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról 1993) az önkormányzatok települési támogatást biztosíthatnak egyebek mellett a lakhatáshoz kapcsolódó rendszeres kiadások viseléséhez, és lakhatási kiadásokhoz kapcsolódó hátralékot felhalmozó személyek részére.

Mind lakásfenntartási támogatás, mind adósságkezelési támogatás nyújtására van tehát lehetőség, ez azonban nem kötelező. Az egyetlen lakhatással kapcsolatos, kötelezően nyújtandó települési támogatási forma a krízishelyzetben nyújtandó rendkívüli települési támogatás. Szintén az önkormányzati törvény értelmében az önkormányzatok feladata a településfejlesztés-rendezés, amelynek rendszerét jelenleg az Építészeti törvény határozza meg (2023. évi C. törvény a magyar építészetről 2023). Az önkormányzati törvény értelmében az önkormányzatoknak lehetőségük van önként vállalni „minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe”2, tehát elméletileg nincs akadálya annak, hogy a helyi lakhatási problémák, mint helyi közügyek megoldásában önálló intézkedéseket alkalmazzanak.

Önkormányzatok lehetőségei a lakhatási problémák csökkentésére

Amennyiben egy önkormányzat felvállalja a lakhatási problémák megoldását, a jelenlegi szakpolitikai, szabályozási környezetben is vannak eszközök, amelyeket a problémák, valamint pénzügyi és egyéb lehetőségeik függvényében mérlegelhetnek. A fejezet a továbbiakban ilyen lehetőségeket ismertet. Tisztában vagyunk azzal, hogy az egyes önkormányzatoknál tapasztalható lakhatási problémák, és a megoldásukra rendelkezésre álló erőforrások nagyon eltérőek. A fejezetben tárgyalt beavatkozások ugyanakkor nagyon változó erőforrásigényűek, emiatt erőforráshiányos önkormányzatok esetében is releváns végiggondolni őket. Az önkormányzatok adottságainak és lehetőségeinek függvényében természetesen más intézkedések is szolgálhatják a lakhatási szegénység csökkentésének, a megfelelő lakhatás biztosításának célját.

A lehetőségek ismertetése támaszkodik az önkormányzatok eszközeivel kapcsolatos néhány, a közelmúltban megjelent elemzésre: a Periféria Kutatóközpont Lakhatási problémák, és megoldások – az önkormányzatok lehetőségei c. elemzésére (Czirfusz 2019) – a beavatkozások csoportosításánál is ezt vettük alapul –, az önkormányzati bérlakás-gazdálkodással kapcsolatos elemzésére (Periféria Kutatóközpont 2024), valamint a Habitat for Humanity Magyarország Önkormányzatok a Lakhatásért c. pályázat anyagaira. Az önkormányzatok lehetőségeivel kapcsolatos további részletes információk találhatók a Lakhatási Koalíció Önkormányzati Lakhatási Minimum 2024 c. anyagában.

A fejezet az alábbi lehetőségekkel kapcsolatban tartalmaz javaslatokat, és gyakorlati példákat:

  • Önkormányzati ingatlanokkal való hatékony gazdálkodás
  • Az önkormányzati bérlakásállomány szociális szempontú, átlátható működtetése
    • Szociális szempontok érvényesítése az önkormányzati bérlakások kiadása során
    • Elhelyezés nélküli kilakoltatások megszüntetése az önkormányzati bérlakásokban
    • Hajléktalanságból való kivezető utak támogatása
  • Szociális támogatás – pénzügyi és egyéb eszközök
    • Megfizethetőség támogatása – lakásfenntartási költségek, eladósodás kezelése
    • Lakásvesztés megelőzése
    • Önálló lakásban maradás segítése
    • Intézményi ellátás
    • Önálló lakhatásba való visszatérés segítése
    • Szociális tüzelőanyag-támogatás
  • Piaci beavatkozások
    • Helyi adók
    • Meglevő lakásállomány bevonása a megfizethető bérlakások körébe
    • Pályázati forrásokhoz való hozzájutás segítése
    • Lakásfelújítási támogatások
    • Egyéb piaci beavatkozások
  • Településfejlesztés-rendezés
  • A szervezeti működés újragondolása a lakhatási problémák hatékonyabb helyi kezelése érdekében
    • Szervezeti innovációk
    • Lakásügyi koncepció
    • Ügyfélbarát működésmód

Zárszó

A fejezet számos olyan intézkedést áttekint, amelyet az önkormányzatoknak érdemes végiggondolniuk annak érdekében, hogy reagálni tudjanak a területükön jelentkező lakhatási problémákra. Ugyanakkor nem lehet elvitatni, hogy az önkormányzatok jelenlegi lehetőségeit – különösen egy stratégiai szemléletű, közép- és hosszú távon is gondolkodó, fenntartható helyi lakáspolitika megvalósítását – alapvetően meghatározza (korlátozza) az országos szakpolitikai környezet, és a forráshiány. Ahhoz, hogy az önkormányzatok potenciálja ki tudjon bontakozni a lakhatási problémák megoldása terén, elengedhetetlen lenne a szakpolitikai környezet újragondolása: egy átfogó, országos, hosszú távú lakáspolitikai stratégia megalkotása széleskörű társadalmi egyeztetéssel, a lakhatási szegénységi problémák azonosításával, közép- és hosszú távú célok kijelölésével, ehhez a megfelelő intézkedések, intézményrendszer, és források hozzárendelésével, és utóbbiak kiszámítható, közép- és hosszú távon is stabil működtetése, illetve biztosítása. Egy ilyen új környezetben számos új szereplő is bekapcsolódhatna a lakhatási problémák megoldásába, pl. lakásszövetkezetek, lakásügynökségek, közösségi földalapok, a lakhatási problémák megoldásához pénzügyi hátteret nyújtani képes etikus befektetők, továbbá az önkormányzatok is újragondolhatnák a szerepüket, és a többi szereplőhöz való kapcsolódásukat.

Jegyzetek:

  1. Önkormányzatok alatt a továbbiakban a települési önkormányzatokat értjük a szövegben.
  2. 10. § (2)

Hivatkozások: