A Kádár-korszakban az egyik legfontosabb társadalompolitikai alapvetés a „lakáskérdés” megoldása, a lakások számának növelése és minőségük javítása volt. Ennek ellenére szakértői becslések szerint 1990-ben még mindig 2-3 millió embert érintett a lakhatási szegénység valamilyen formája, ami máig nem csökkent érdemben.
Az államszocialista időszakban az állami szerepvállalás a lakhatás területén a korábbi időszakokhoz képest jelentősen nőtt, azonban az 1970-es évek globális pénzügyi válságának begyűrűzésével az 1980-as évektől csökkenni kezdett, illetve átalakult. Az alábbi, 1972-es kisfilm az akkori lakáspolitikai eszközöket mutatja be, amelyek részben ma is ismerősek lehetnek.
A rendszerváltás után megváltozott a lakhatás politikai súlya és részben a lakáspolitikai eszközök is. Ebben a fejezetben a rendszerváltás óta eltelt nagyjából harminc év lakáspolitikáját tekintjük át.
Az örökség: az államszocialista időszak lakáspolitikai eszközei
Az elmúlt három évtizedet lakáspolitikai szempontból öt korszakra bonthatjuk. A nagyobb töréspontok a válságok és felívelések szabdalta gazdasági, ingatlanpiaci ciklusok fordulópontjaihoz kapcsolódtak, és csak részben a politikai ciklusokhoz.
1. Rendszerváltás és válságkezelés (1980-as évek vége – 1995)
Az első szakasz a piacosítással összefüggő közpolitikai változásokkal és a válságkezeléssel jellemezhető.
Az 1980-as évek végén indult el, majd az 1993-as új lakástörvénnyel gyorsult fel a lakások privatizációja. A rendszerváltás pillanatában országosan a lakások nagyjából 20%-a állami kézben volt. A korábbi tanácsi bérlakásokat megkapó önkormányzatok politikai autonómiájuk és új feladataik – köztük a helyi szociális és lakásproblémák kezelése – mellé nem kaptak elegendő pénzügyi forrást, megalapozva az önkormányzati bérlakásszektor máig tartó rendszerszintű problémáit.
Az állam visszafogta lakáscélú kiadásait, az állami lakásépítés gyakorlatilag megszűnt. A korábbi lakáscélú hitelek támogatása 1990-ben már a GDP 8%-át emésztette fel, aminek a rendezése a korszak nagy kihívása volt. Jelentős, szociálisan célzott lakhatási támogatások alig léteztek, az államszocializmusban is létező „szociálpolitikai kedvezményen” (szocpol) kívül.
A rendszerváltás drasztikus közpolitikai változásainak negatív társadalmi hatásait szemléltetik az időszak mozgalmi válaszai, illetve a „tűzoltó” jellegű beavatkozások, amelyek például kijelölték a hazai hajléktalanellátás útfüggő pályáját.
A lakásprivatizációval „nemzeti ajándékot” juttattak a volt bérlőknek
2. Pénzügyi liberalizáció és új lakásfinanszírozási intézmények (1996–2001)
Az első szakasz „tűzoltó”, „sodródó” jellege után a második szakasz a tudatosabb intézményépítésre és a piaci viszonyok elterjesztésére összpontosított.
A szakasz elején a lakásfinanszírozás válságban volt, a lakásépítések száma 1999-ben érte el évtizedes mélypontját. Az 1990-es évek közepétől indult be az államilag támogatott lakás-takarékpénztári rendszer (1996) és a jelzálogalapú lakáshitelezés (1998), amelyek megágyaztak a rendszerváltás utáni első lakáspiaci fellendülésnek.
Az első Orbán-kormány (1998–2002) a rendszerváltás után először próbálkozott a lakáspolitika egységesebb kezelésével. Az új intézkedések (államilag támogatott lakáshitelek, magánlakás-építés támogatása adókedvezményekkel, panelfelújítási program) kulcsszava az öngondoskodás lett. A kedvezményezettek a (felső-)középosztály tagjai voltak, azon belül is a fiatal családok, ami hozzájárult a lakhatási szegénységben élők társadalmi leszakadásához. Ugyanakkor az első Orbán-kormány támogatta a rendszerváltás óta először az önkormányzati bérlakások számának növelését: három év alatt vásárlásokkal és építésekkel 11 ezer bérlakással bővült a drasztikusan lecsökkent állomány.
3. Az első lakáspiaci boom és az európai uniós eszközök (2002–2008)
Ebben az időszakban továbbra is a magántulajdon-szerzés támogatása és a lakhatási szegénység érdemi kezelésének a hiánya volt jellemző.
A 2000-es évek elejének lakáspiaci fellendülése a társadalom különböző rétegeit különbözőképpen érintette: a tehetősebb rétegek az államilag támogatott hitelekkel, majd a (később sokszor drasztikus eladósodáshoz vezető) devizahitelekkel javítani tudták a lakáshelyzetüket, azonban a társadalom nagyobb része továbbra sem tudott jobb lakhatási helyzetbe kerülni.
A 2002 utáni kormányok szociálisan érzékenyebbé próbálták tenni a lakáspolitikai eszközök egy részét, például a szocpolt, a magánlakás-építéshez kötődő állami támogatásokat és adókedvezményeket. A lakásszegénységben élők számára megemelték (és a központi költségvetésből fizették) a lakásfenntartási támogatást, valamint bevezették a központilag szabályozott adósságcsökkentési támogatást, 2007-től szociálisan célzottá tették a lakossági gázártámogatást.
További elemként megjelentek a lakhatási kérdéseket is érintő európai uniós támogatások: a szakértők előkészítették az első nagyobb városrehabilitációs és telepfelszámolási programokat. Majdnem 200 ezer háztartást érintett az egyre bővülő panelprogram, kezdetben hazai, majd uniós forrásból.
4. Devizahitel-válság (2009–2014)
A korszakban a 2008–2009-es globális gazdasági válság kedvezőtlen hatásait kezelni szándékozó lakáspolitikai programok léptek életbe: a kilakoltatási moratórium, a végtörlesztés, az árfolyamgát és a Nemzeti Eszközkezelő program. A hitelválságot kezelő beavatkozások nagy része az eleve tehetősebbeket segítette. A lakásszegénységben élőket célozta az Eszközkezelő felállítása, amely több mint 30 ezer lakás állami megvásárlásával a rendszerváltás utáni időszak legnagyobb állami bérlakásbővítő intézkedése volt.
Korábbi, a lakásszegénységben élőket célzó támogatások megszűntek vagy szűkült a hozzáférésük: ilyen volt a szocpol (megszűnt), a lakásfenntartási támogatás (szigorítás), az adósságcsökkentési támogatás (szigorítás) és a gázártámogatás (felváltotta a „rezsicsökkentés”).
A nemzeti együttműködés rendszerének szegényellenes politikai hozzáállását példázza a hajléktalan embereket és a hajléktalanságot kriminalizáló szabályozások alkotmányos szintre emelése.
5. A második lakáspiaci boom (2015–)
A 2010-es évek második felében indult a rendszerváltás utáni második lakáspiaci fellendülés. Új formában bevezettek részben korábban is ismert lakáspolitikai eszközöket: a családi otthonteremtési kedvezményt (CSOK), a babaváró hitelt és az otthonfelújítási támogatást. Ezek az intézkedések a (felső-)középosztálybeli, többgyermekes családokat támogatják leginkább; a lakhatási szegénységben élők helyzetét rendszerszintűen figyelmen kívül hagyja a kormány.
2015-ben megszűnt a központilag szabályozott lakásfenntartási és adósságkezelési támogatás, így a szociálisan célzott lakhatási célú kiadások csökkentek, a lakhatási egyenlőtlenségek nőttek. A Nemzeti Eszközkezelő lakásállományát privatizálták, illetve a maradék lakásokat egyházi szervezeteknek adták át. Jelentősebb, szociálisan célzott programként egyedül a kis léptékű, az EU által finanszírozott szociális városrehabilitációk és telepfelszámolási programok maradtak.
A lakáspolitikai döntéshozatalt a makrogazdasági és a családpolitikai szempontok határozzák meg. A lakáspolitikát a magántulajdonra épülő lakásrendszer védelme, a köztulajdonú vagy nonprofit bérlakásszektor elvi alapokon történő elutasítása jellemzi.
Lakáspolitikai logikák
Az elmúlt három évtizedben a mindenkori kormányzat lakáspolitikai beavatkozásaiban négyfajta megközelítés keveredett, változó hangsúlyokkal.
1. A lakásügy mint önkormányzati kérdés. Ez a megközelítés meghatározó volt 1990 és 1998 között, amikor az önkormányzatoknak átadták a korábbi állami lakásvagyont, végrehajtották a köztulajdonú lakások privatizációját, és kidolgozták az önkormányzatok lakásgazdálkodásának a szabályait. A lakásügy irányításában a Belügyminisztérium volt meghatározó szereplő. 2006 és 2010 között szintén hangsúlyossá vált ez a megközelítés, amikor az önkormányzati ügyekért felelős miniszterhez tartoztak a lakásügyek.
2. A lakásügy mint pénzügyi kérdés. E logika szerint az a döntő szempont, hogy a kereskedelmi bankok közvetítésével milyen pénzügyi eszközökkel tudja biztosítani a kormány az állampolgárok lakástulajdonhoz jutását. Ez a felfogás 1994 és 2002 között, majd 2012-től volt meghatározó. Jól jelzi ezt a megközelítést, hogy a lakáspolitika alakítója jelenleg a Pénzügyminisztérium.
3. A lakásügy mint építésügyi kérdés. A harmadik logika szerint a lakásügy elsősorban a lakásokról mint anyagi javakról szól, amelyek építését és felújítását kell a kormányoknak segítenie. Ez a felfogás két időszakban volt meghatározó: 2002 és 2006 között (ekkor foglalkoztak legátfogóbban a lakhatással, azaz az összes logika együttesen érvényesült, bár az építésügy túlsúlyával); valamint egy rövid, 2010 és 2012 közötti időszakban.
4. A lakásügy mint szociális vagy családpolitikai kérdés. A szociális megközelítés szerint a kormány feladata a szociálisan rászorulók lakhatásának támogatása. Ez a megközelítés vallja magának a lakhatási szegénység csökkentését mint elsődleges feladatot. Az elmúlt három évtizedben a lakhatási szegénység csökkentését célzó szociális megközelítés soha nem volt elsődleges. Az elmúlt fél évtizedben erősödött a lakáspolitika családpolitikai (demográfiai) jellege, bár a családosok lakhatásának kiemelt támogatása végig (és már a rendszerváltás előtt is) fontos volt a lakástámogatási rendszerben.
A lakásügy helye a kormányzaton belül
Szintén egyértelmű folyamat az elmúlt három évtizedben, hogy a szakmai feladatok érdemi ellátását nem tette lehetővé a lakásüggyel foglalkozó kormányzati apparátus mérete. Kis méretű apparátussal sem érdemi lakáspolitikai tervezés, sem a lakáspolitikai rendszer működtetése nem kivitelezhető.
Az elmúlt három évtizedben egyik kormánynak sem volt elfogadott, átfogó lakáspolitikai koncepciója. A rendszerváltás után lakáspolitikai koncepció elkészítésével 1991-ben próbálkoztak sikertelenül, majd 1999-ben az első Orbán-kormány időszakában a lakáspolitika főbb irányairól szóló elfogadott kormányhatározatig jutott a koncepcióalkotás. A lakásügyi kormánybiztos vezetésével 2003-ban ugyan elkészült a Nemzeti Lakásprogram koncepciója, viszont ezt a kormány nem fogadta el a Pénzügyminisztérium aggályai miatt. A 2010-es kormányváltás után, 2011-ben elkészült egy otthonteremtési stratégia vitairata, amelynek elfogadása szintén nem történt meg. Azóta már kísérlet sem történt a koncepcióalkotásra. A kormány által jelenleg otthonteremtési programnak nevezett „csomag” pusztán lakáspolitikai eszközök együttese, az eszközrendszert megalapozó stratégia, valamint az eszközök átfogó, nyilvános hatásvizsgálata nélkül.
Célok hiányában nincs mihez mérni a lakáspolitikai eszközök hatásosságát. A lakáspolitika egyedüli „sikerkritériuma” az elmúlt három évtizedben lényegében végig az volt, hogy minél több pénzt költsön el a kormány lakástámogatási célra. Az, hogy ezek a források hogyan hasznosulnak vagy elérik-e a lakásszegénységben élőket, nem merült fel megfontolandó szempontként.
A kormány jelenlegi otthonteremtési programja valójában lakáspolitikai eszközök laza együttese
A lakhatási kiadások összesítésekor módszertanilag nehézséget jelent, hogy az átfogó lakáspolitikai adatszolgáltatás a rendszerváltást követően végig hiányzott, így nem tudjuk, hogy pontosan mennyit költ az állam az állampolgárok lakhatásának biztosítására vagy segítésére.
Szintén kevés lényegi információval rendelkezünk arról, hogy a központi költségvetés lakhatási célú kiadásai kiket értek el: azaz a lakáspolitikai eszközök érdemben hozzájárultak-e a lakhatási szegénység mérsékléséhez vagy célzottabban érték-e el a támogatásra rászoruló társadalmi csoportokat.
1. A Lakástámogatások költségvetési cím kiadásai
A Lakástámogatások költségvetési cím alig változó elnevezésekkel és nagyjából hasonló tartalommal 1990 óta jelen van a költségvetési kiadási címrendben. Elvileg a kormány a Lakástámogatások cím alá sorolja be azokat a kiadásokat, amelyeket lakástámogatásnak gondol el. A lakástámogatások elnevezés nagyjából pontos, mert olyan kiadásokat soroltak ide a mindenkori költségvetési tervezés során, amelyek valamilyen szempontból lakhatási célokat szolgáltak. A Lakástámogatások cím alatt a három évtized során több mint negyvenféle lakástámogatási eszközt szerepeltettek a kormányok, emellett a központi költségvetésnek a Lakástámogatások soron túl is vannak jelentős, lakhatási célokat szolgáló kiadásai.
A lakástámogatások három csúcsa elsősorban a rendszerváltás előtti szociálpolitikai kedvezménynek (1990), a jelzáloghitelek kamattámogatásának (2000-es évek közepe), illetve a családi otthonteremtési kedvezménynek és a lakás-takarékpénztári támogatásoknak (a 2010-es évek második felétől) köszönhető. (Az 1995-ös kiugró értéket a rendszerváltás előtti „régi” lakáshitelek kiváltásához kötődő egyszeri nagyobb kiadási tétel okozta, a 2022-es megugrás pedig az otthonfelújítási támogatás miatt van.) Ezek a támogatások elsősorban a háztartások lakásvásárlását és lakásépítését – azaz a magántulajdonú lakhatást – támogatták. Mindegyikükre jellemző, hogy nem rászorultsági alapon járnak; sőt, a társadalom alsó osztályai számára kevésbé elérhetők.
2. A kormányzat lakhatási kiadásainak részletes bontása
A kormányzat lakhatási célú kiadásait a korábbi lakhatási jelentésekhez hasonlóan a költségvetési és zárszámadási törvényekből, illetve néhány más forrásból (például a Központi Statisztikai Hivatal kiadványaiból) is összesítjük. A kiadások pontos összesítése lehetetlen, a tisztánlátást a mindenkori kormányok sem teszik-tették lehetővé. Így az összeállítás sok szempontból csak azt tartalmazza, amit a költségvetés és a kormány látni és láttatni enged, számos lakhatást is szolgáló eszköz rejtve marad. A hosszabb tendenciák és a belső arányok érzékeltetésére ugyanakkor az ábra alkalmas.
A továbbiakban az ábra csoportosításához igazodva mutatjuk be a főbb lakáspolitikai eszközöket. Az feltüntetett kiadások minden esetben 2020-as árakra átszámolt (azaz az inflációt is figyelembe vevő) összegek.
Köztulajdonú lakások bővítése, fenntartása és felújítása
Ezek a támogatások szociálisan célzott támogatásoknak mondhatóak, hiszen elsődlegesen a rászorulók számára biztosítanak lakhatást a köztulajdonú lakások. Az önkormányzati bérlakások fenntartása mellett ide sorolhatjuk a bérlakások bővítését szolgáló programot és a Nemzeti Eszközkezelő Programot, melyekre összesen közel 1700 milliárd Ft-ot fordított az állam az elmúlt három évtizedben.
Állami támogatású bérlakásprogram
A Nemzeti Eszközkezelő
A lakásszegénységben élő devizahiteleseket segítette a 2012-ben indított Nemzeti Eszközkezelő program. A jól célzott program, nagyjából 36 ezer rászoruló háztartást tudott elérni. A programba belépők lakásai az állam tulajdonába kerültek, a korábbi tulajdonosok pedig bérlőként otthonaikban maradhattak és szociális munkások is segítették őket. A Nemzeti Eszközkezelő nyolc év alatt körülbelül 25%-kal növelte a köztulajdonban lévő bérlakások számát 207 milliárd forintból. A lakásportfólió alapja lehetett volna egy újszerű állami bérlakásprogramnak. 2019-ben lehetővé tették a bérlőknek, hogy lakásaikat kedvezményesen visszavásárolják, 2021-ben pedig a maradék állományt – nagyjából 4600 lakást – a Magyar Máltai Szeretetszolgálat és a Magyar Református Szeretetszolgálat által alapított nonprofit szervezet tulajdonába adta az állam.
A Magyarország Kormánya által készített riport a Nemzeti Eszközkezelő programról
Lakástulajdonhoz kapcsolódó, szociálisan célzott támogatások
Az ábrán majdhogynem láthatatlan csoportba tartozik a mozgáskorlátozott személyek lakásvásárlását, -építését vagy -felújítását szolgáló akadálymentesítési támogatás, az intézeti ellátásból kikerülő felnőtté vált személyek lakáshoz jutását támogató Gyermekvédelmi Lakásalap és jogelődjei, valamint a rendszerváltás előtti rászoruló lakáshitelesek megsegítése a 2000-es évek első évtizedében.
Lakástulajdonhoz kapcsolódó, szociálisan nem célzott támogatások
Az állam lakáscélú kiadásainak gerincét adó támogatások tartoznak ide, a három évtized alatt közel ötvenféle (!) eszközzel és összesen több mint 8700 milliárd forint kiadással. A támogatások között találhatunk vissza nem térítendőeket, kamattámogatásokat és különböző eseti támogatásokat is.
Szocpol és CSOK
Az 1971–1995 között hivatalosan „szociálpolitikai kedvezményként” („szocpol”), majd „lakásépítési kedvezményként”, 2015 óta pedig „családok otthonteremtési kedvezményeként” (CSOK) hívott közpolitikai eszköz a gyermekes háztartások lakásépítését (vagy -vásárlását, esetleg -bővítését) vissza nem térítendő állami támogatással segíti. Olyan lakáspolitikai eszköznek tekinthetjük, amelynek fontos népesedéspolitikai szerepe van a gyermekvállalás ösztönzésén keresztül. A szocpol és a CSOK jobban segíti az eleve jobb helyzetben lévő háztartásokat, mint a rászorulókat. Az elmúlt három évtizedben több százezer háztartás részesült ezekből a támogatásokból, ami 2020-as árakon összesen közel 2000 milliárd forint kiadást jelentett a költségvetés számára.
A családi otthonteremtési kedvezmény indulása 2015-ben
Kamattámogatott hitelek
A vizsgált időszakon végighúzódik a magánlakásépítések és -vásárlások ösztönzése kamattámogatott hitelekkel, általában akkor, amikor a makrogazdasági környezet miatt amúgy is kedvezőbb a piaci helyzet. A rendszerváltás utáni két lakáspiaci fellendülés során (jelzáloghitelezés az 1990-es évek második felétől a 2008-as válságig, illetve a 2010-es évek második felétől a CSOK-kiegészítő és babaváró hitelek) több mint félmillió államilag támogatott lakáshitel-szerződést kötöttek, inkább a tehetősebb háztartásokat segítve. Olyan időszakokban, amikor a célzása szociálisan érzékenyebbé vált – például a 2000-es évek közepén –, a szabályozási hiányosságok miatt a program akár a tervezettel ellentétes hatást is kifejthetett.
Lakástakarék-pénztári támogatások
A lakáscélú megtakarítások ösztönzésére az 1990-es évek közepén megalakultak a lakástakarék-pénztárak. A lakossági megtakarításokat az állam támogatással egészítette ki, illetve a termékhez kedvezményes hitel is kapcsolódott. Az eszköz a már megtakarításokkal rendelkező, vagy azokat felhalmozni képes háztartásokat segíti magántulajdonú lakáshoz jutni, vagy azokat korszerűsíteni. A 2010-es években már átlagosan a lakosság tizede rendelkezett lakás-takarékpénztári megtakarítással, ami a költségvetés számára is növekvő kiadásokat jelentett. A 2018-tól kivezetett programra az állam összesen nagyjából 900 milliárd Ft-ot költött a múltban és költ a következő években.
A „régi” lakáshitelek kivezetése
A rendszerváltás történetének egyik ritkán tárgyalt momentuma az a lakáshitelválság, amely állami támogatás nélkül csődbe juttathatta volna az akkor még állami OTP Bankot az 1990-es évek elején. A hosszú távon rögzített, fix lakáshitelkamatok és az infláció közötti különbséget a költségvetés finanszírozta, ami a kétszámjegyű infláció miatt hatalmas terheket jelentett. 1990-ben a rögzített kamatokat eltörölték, a lakáshiteleket az állam átvette a pénzintézetektől és kedvezményes visszafizetési lehetőséget biztosított az adósoknak. A régi lakáshitelek kivezetése még a 2010-es évek közepén is kiadásokat jelentett az államnak, illetve az elmúlt három évtizedben a régi lakáshitelesek eladósodási problémáit is többször kellett eseti módon kezelni.
Lakásfelújítási támogatások
Szintén a szociálisan nem célzott támogatások közé soroljuk a lakásfelújítási támogatásokat. A rendszerváltást követő három évtizedben nagyobb volumenű épületfelújítási programok csak a lakótelepeket érintették. A panelfelújítási programokat 2000-ben az első Orbán-kormány indította el, 2008-ig az első nagyobb szakaszban több mint 127 ezer lakás újult meg. A panelprogramok több százezer háztartás lakáskörülményein javítottak, azonban összességében a lakásfelújításokra szánt közpolitikai figyelem a probléma súlyához képest túl kicsi. Szociális alapú célzás sem a panelprogramokban nem volt, sem a 2021-ben indult otthonfelújítási támogatásban nincsen; ezek az eszközök a tehetősebb háztartások számára érhetők el.
Panelfelújítás Győrben a 2010-es években
Lakhatási energiaköltségek támogatása
A „rezsiharc” nemcsak a 2010-es évek közepétől vált a politikai közbeszéd témájává, hanem végigkísérte az elmúlt három évtized közpolitikai vitáit. Az 1990-es évek elején általános (szociálisan nem célzott) fogyasztói árkiegészítések voltak a háztartási energiaárak támogatására, majd évenkénti döntésekkel, esetileg és rosszul célzott módon támogatták a rezsiköltségeket. Ezeket váltotta fel 2003-ban, a földgázellátás piacosítása után, az egységes földgáz- és távhő-ártámogatás, amely kezdetben szociálisan nem célzott támogatás volt, 2007-től viszont szociális alapon járó támogatássá alakították át. A támogatási rendszert az Orbán-kormány 2010 után megszüntette, az alacsony háztartási energiaárakat közvetlen árszabályozással biztosítja („rezsicsökkentés”), ami nem jár közvetlenül költségvetési kiadással. A lakásszegénységben élők közül valamennyi támogatási formából kiszorultak azok, akik nem gázzal fűtenek.
A lakhatási energiaköltségek támogatása változó súlyt képviselt a lakhatási célú kiadások között a három évtized során, de összességében 1400 milliárd Ft feletti kiadást jelentett.
Lakhatási költségek szociálisan célzott támogatása
Ebbe, az ábrán szintén majdnem láthatatlan, csoportba azok a pénzbeli szociális ellátások tartoznak, amelyek lakhatási célt szolgálnak vagy szolgáltak. Az alább bemutatott eszközök mellett az átmeneti segélyre fordított összegeket, a 2015 után a lakásfenntartási támogatás helyett bevezetett települési támogatást és a szociális tüzelőanyag-támogatást soroltuk ide az ismertebb eszközök közül.
A lakásfenntartási támogatás
A rendszerváltás óta eltelt három évtizedben a lakásfenntartási támogatás volt szinte az egyetlen sok éven át elérhető, kifejezetten a rászorultaknak szánt, jövedelemalapon célzott lakhatási támogatás. Az 1993-ban bevezetett támogatást az önkormányzatok nyújtották saját forrásból és saját hatáskörben meghatározott jogosultság alapján. A lakásfenntartási támogatás viszonylag sok embert ért el, de biztosan nem érte el az összes rászorulót, különösen a kistelepüléseken élőket. 2004-től a támogatást egységes szabályok alapján, a központi költségvetésből finanszírozták, a 2008-as válság után 4-500 ezer ember számára folyósítottak támogatást évente. 2010 után a második Orbán-kormány több részletszabály módosításával egyenlőtlenebbé tette a lakásfenntartási támogatás elosztását, majd 2015-ben megszüntette, ezzel nehéz helyzetbe hozva elsősorban a szegényebb településeket és a mélyszegénységben élőket.
Az adósságcsökkentési támogatás
Az elmúlt harminc évben az adósságcsökkentési támogatást tekinthetjük a másik legjelentősebb, kifejezetten (lakás)szegénységben élő népességet célzó közpolitikai eszköznek. Az 1990-es évek mintaprogramjainak tapasztalatai alapján 2003-ban hárompillérű rendszert hoztak létre, ahol az adósságcsökkentési támogatást (melynek 90%-át a központi költségvetés állta) adósságkezelési tanácsadás és a lakásfenntartási támogatásra való jogosultság egészítette ki. Így az egyszeri pénzbeli segítséget megtámogatta a szakmai segítség és a folyó kiadások mérséklése. A 2010-es évek elején már közel évi 20 ezer háztartás tudta igénybe venni ezt a támogatási formát, a költségvetési kiadások viszont mérsékeltek voltak és a rászorulók jelentős része kiszorult a jogosultak közül. A kormány szintén 2015-ben szüntette meg ezt a támogatási formát.
Pénzintézetek lakhatási eszközökkel kapcsolatos támogatásai
Visszatérő eleme a magyar lakhatási eszközrendszernek, hogy az állam megtérítette a pénzintézetek számára a hitelek és támogatások folyósításából származó többletköltségeket, a pénzintézetek bizonyos kiadásaikra előleget kaphattak, illetve az állam állt helyt bizonyos nem behajtható lakáshitelek esetében. Nehéz megítélni ugyanakkor, hogy ezek a kiadások mennyiben növelték a pénzintézetek profitját, azaz a támogatások mennyiben „szivárogtak el”.
Összefoglalás
A legfontosabb lakáspolitikai eszközökre fordított kiadásokat és az általuk nagyságrendileg elért lakosság számát az alábbi táblázat és ábra mutatja be. A kormányzat költségvetési kiadásaiban a szociálisan nem célzott kiadások aránya összességében legalább kétharmad volt az elmúlt három évtizedben. Egyértelműen látszik 1990 után az állam kivonulása a lakhatás finanszírozásából, amelyet nem pótolt a magántulajdonhoz jutás támogatásának egyik formája sem.
3. Egyéb lakhatási kiadások
Összeállításunkból módszertani vagy adathozzáférési okokból kimaradt néhány fontosabb, a három évtizedben állandó vagy eseti közvetlen költségvetési kiadás vagy közvetett támogatás.
A szociálisan célzott lakhatási kiadások között kiemelkedő fontosságúak az érintettek számára a szociális ellátás keretében nyújtott tartós és átmeneti bentlakást biztosító intézmények (köztük a hajléktalan emberek szállói). Az intézményi finanszírozás folyamatosan változott az elmúlt három évtizedben.
A hajléktalan emberek nem bentlakásos támogatása szintén lakhatási kiadásnak mondhatók és nehezen összesíthetők.
A lakhatást biztosító intézmények következő nagyobb csoportját a kollégiumi ellátás adja a közoktatásban és a felsőoktatásban, amely 1998-tól egészült ki a lakhatási támogatással azok számára, akik nem jutottak kollégiumi férőhelyhez.
Szintén nem tartalmazza összeállításunk a költségvetési kiadásokról az európai uniós finanszírozásban megvalósuló programokat, amelyeknek lakhatási vonatkozásai is vannak.
Közvetetten jelentenek kiadásokat a költségvetés számára a lakástulajdonláshoz kapcsolódó adó- és illetékkedvezmények. Ezek forrásokat csatornáznak ki a lakásrendszer állami működtetéséből és a lakástulajdonnal nem rendelkezők támogatásából, valamint részben a befektetési célú ingatlanvásárlók számára juttatnak kedvezményeket. Az 1990-es évek elején az adó- és illetékkedvezmények, valamint más hasonló burkolt támogatások arányát az összes lakáscélú kiadáson belül egyharmadra tették a szakértői becslések. 2012 és 2022 között pedig összességében 639 milliárd Ft-ra becsülte a Pénzügyminisztérium a kieső illetékbevételeket, de kieső bevételt jelentett a lakásvásárlási áfakedvezmény is.
1. Kiknek és mennyire megfizethető a lakásvásárlás?
Az elmúlt három évtizedben válságidőszakokban javult a lakásvásárlás megfizethetősége, a felívelő időszakokban viszont romlott. A javulást az alábbi ábrán az mutatja, ha a lakásárak gyorsabban csökkennek, mint a jövedelmek (1990-es évek eleje, a 2008-as válság utáni évek) vagy a jövedelmek gyorsabban nőnek, mint a lakásárak (2003 és 2005 között).
Az átlagos jövedelmek és az átlagos lakásárak ábrán látható viszonya nem képezi le a lakhatási szegénységben élők problémáit, akiknek a jövedelme jórészt az átlagosnál alacsonyabb, és akik csak alacsonyabb árú, rosszabb minőségű vagy kedvezőtlenebb adottságú lakásokat engedhetnek meg maguknak – ha egyáltalán. Az 1990-es években egy átlagos háztartás 4-6 évi jövedelme volt szükséges ahhoz, hogy egy átlagos lakást megvásároljon. A legalsó jövedelmi ötödbe tartozóknak 1993-ban 24 évi teljes jövedelmükbe került volna egy átlagos budapesti lakás megvásárlása. 2020-ban megyétől függően 3-11 évnyi jövedelemre volt szükség egy 60 négyzetméteres lakás megvásárlásához.
Az alacsonyabb lakásárakat és a megfizethetőbb lakhatást lakásépítésekkel nem lehet elérni. Az 1990-es évek végén és a 2000-es évek elején az újlakásépítések megduplázódtak, a lakásvásárlások száma emelkedett, bővültek a lakástámogatások, miközben a megfizethetőség romlott. A 2010-es évek második felétől a lakástámogatások és a jövedelmek növekedtek, az Orbán-kormányok különböző eszközökkel igyekeznek élénkíteni az újlakásépítést, viszont a lakásárak megfizethetősége romlik.
2. Megfizethetők-e a lakhatási költségek a háztartások számára?
A lakhatási költségek megfizethetősége azt mutatja meg, hogy a háztartások lakhatási kiadásai mekkora részt képviselnek a jövedelmükből. Az Eurostat definíciója szerint a lakhatás akkor megfizethető, ha egy háztartás a rendelkezésre álló jövedelmének kevesebb mint 40%-át költi lakhatásra.
Az 1980-as évek 10%-áról az 1990-es évek közepére duplájára növekedett a lakhatási kiadások aránya a jövedelmekből. A legalsó jövedelmi ötödben a rezsi, a lakbér és a törlesztés a háztartási jövedelmek 42%-át tették ki 1993-ban. A lakásfenntartási költségek a 2000-es és a 2010-es években a háztartások jövedelmének nagyjából 20-25%-át tették ki. Az évezred elején még a társadalom legszegényebb ötödébe tartozók 40%-a, a 2010-es évek végén már csak a 20%-a költötte a jövedelmének több mint 40%-át lakhatásra. Így a 2010-es években a lakhatási költségek megfizethetősége javult a legszegényebb háztartásokban.
3. Kiket és milyen mértékben érint az energiaszegénység?
Az előző megközelítéshez képest szűkebben értelmezve a megfizethetőséget, vizsgálhatjuk azt is, hogy a háztartások ki tudják-e fizetni a lakhatás energiaköltségeit.
Az 1990-es évek elején súlyos problémát jelentett a háztartási energiaköltségek kifizetése: 1993-ban a lakosság közel harmada a szükségesnél kevesebbet fűtött vagy csak a lakás egy részét fűtötte. Folyó áron 1987 és 1997 között az energiaárak tizennégyszeresükre, a fogyasztói árak nyolcszorosukra, a jövedelmek viszont csak ötszörösükre emelkedtek. A kormányok a fűtési költségek támogatásával igyekeztek mérsékelni a háztartások terheit. A 2000-es évek második felében a fűtés megfizethetősége javult, így az energiaszegénység csökkent, majd a 2008-as válság után ismét meredeken növekedett, különösen a szegényebb háztartások körében. A 2010-es évek második felében valamennyi jövedelmi csoport körében javultak egyes energiaszegénységi mutatók, ami elsősorban a rezsicsökkentésnek köszönhető.
Az energetikai célú lakásfelújítási támogatások az elmúlt három évtizedben nem tudtak áttörést elérni az energiaszegénység csökkentésében. A mindenkori kormányok az egyszerűbb, rövid távú és rövid távon politikai haszonnal kecsegtető energiaárakba való beavatkozást részesítették előnyben a hosszabb távon energiamegtakarítást jelentő programokkal szemben. Az európai uniós és a hazai klímacélok teljesítése is nehezen összeegyeztethető a rezsicsökkentés alapgondolatával.
4. Mekkorák a lakbérek a magánpiacon és az önkormányzati tulajdonú bérlakásokban?
A lakást bérlők körében más megfizethetőségi és problémák jelentkeznek, mint a lakástulajdonosok körében. A magánbérleti piac sokak számára nem vagy nehezen megfizethető, ami a lakhatási szegénység növekedését mutathatja. Mivel az önkormányzati bérlakásokban élők ideális esetben rászorulók, ezért az önkormányzati lakbérek elemzése utalhat a lakhatás megfizethetőségére.
1995 és 2016 között az önkormányzati lakbérek több mint kétszer gyorsabban emelkedtek, mint a fogyasztói árak, a 2010-es években viszont az emelkedés megállt. Mindeközben az önkormányzati lakásokban élők köre egyre inkább a szegényebb háztartások irányába tolódott el. A jelenlegi lakbérek mellett az önkormányzatok lakásállománya folyamatosan veszít az értékéből, a lakások felújítására nem jut elegendő forrás – viszont a lakbérek megfizethetőséget nem veszélyeztető emelésére rendkívül szűk a mozgástér.
A magánbérleti piac folyamatairól és lakbéreiről, így a magánbérletben élők megfizethetőségi problémáiról kevés megbízható adat és kutatás áll rendelkezésre. A rendszerváltás utáni két évtizedben feltételezhető, hogy a magánbérleti piac lakbérei a lakástulajdonlás lehetőségéből kiszoruló háztartások számára egyre kevésbé voltak megfizethetők. A 2010-es években a magánbérleti piacon nagyjából kétszeresükre emelkedtek a lakbérek, és az emelkedés csak a koronavírus-válság során állt meg átmenetileg.
5. Mekkora a háztartások eladósodottsága a lakhatás terén?
A hátralékosság és az eladósodás egyrészt a lakásrendszer általános problémáira utal (például, ha a háztartások közül túlságosan sokan csak lakáshitelekkel tudnak megfelelő lakhatáshoz jutni), másrészt a gazdasági válságok időszakában időszakosan is megjelenhetnek olyan lakhatási megfizethetőségi problémák, amelyek eladósodottsághoz és hátralékossághoz vezetnek. A lakhatási hátralékosságban a szegényebb háztartások körében nagyobb kilengések vannak a gazdasági ciklusok során, mint a társadalom egészében.
Az 1990-es években a korábbi lakáshitelek egy részét összetett intézkedéssorozattal kivezették, viszont továbbra is volt hátralékosság. Az 1990-es évek végén a lakáshiteleit 650 ezer háztartás nem tudta törleszteni, ami a hitelszerződések ötödét jelentette. A lakáshitelezés beindulása és a 2008-as válság után a 2014-es csúcson minden tizennegyedik háztartás rendelkezett jelzáloghitel- vagy lakbérhátralékkal; a 2010-es évek közepén százezres nagyságrendben nem tudták háztartások a lakáshiteleiket törleszteni. Az évtized végére már csak a magyar lakosság 2%-ának voltak hitel- és lakbérhátralékai a gazdasági növekedésnek és a szigorúbb hitelezésnek is köszönhetően.
A rendszerváltás után a rezsiköltségek megemelkedése a rezsihátralékosság növekedésével is együtt járt. Egy 1993-as felmérés szerint a háztartások 12%-ánál előfordult, hogy nem tudta kifizetni a lakás rezsijét. Az 1990-es évek végén 800-900 ezer háztartásnak volt rezsihátraléka; a 2013-as csúcson a lakosság negyedének. Jelenleg minden tizedik háztartás (és a szegényebb háztartások negyede) érintett a rezsicsökkentés ellenére is. A közműdíj-hátralékok súlyosabb esetben a szolgáltatás kikapcsolásához, majd végrehajtáshoz és lakásvesztéshez is vezethetnek.
6. Hány kilakoltatás történt?
A rendszerváltás után a hajléktalanná válás megemelkedésében a kilakoltatásoknak is szerepe volt (ekkor főleg önkényes lakásfoglalókat lakoltattak ki). Az 1990-es évek elején kidolgozták a kilakoltatás folyamatának jogszabályi kereteit. Az ezredforduló táján az önkormányzatok gyakran a szegények vagy a szegény roma háztartások elűzése céljából lakoltattak ki családokat országszerte, a lakásfoglalók jogi helyzete folyamatosan romlott. A 2008-as válságot követően a kilakoltatások számának emelkedése a megfizethetőségi problémák erősödését mutatta. 2009 első félévében végrehajtások során 6000 kilakoltatás történt, a 2010-es évek második felében ez a szám évente 3000-3500 volt. A kilakoltatottak lakhatáshoz juttatása a rendszerváltás óta lényegében folyamatosan megoldatlan, a kilakoltatási moratórium nem jelent rendszerszintű megoldást.
Önkényes lakásfoglalók, kilakoltatásuk és lakhatási mozgalmak Rákospalotán az 1990-es évek közepén
A fejezet három fő megállapítást tesz a rendszerváltás utáni három évtizedes időszakról.
- A korábbi évtizedekhez, illetve társadalmi jelentőségéhez képest a lakáspolitika sokat veszített (köz)politikai súlyából, és egy töredezett, többféle logika által megtépázott beavatkozási területté vált, amely nem reagál érdemben a különböző társadalmi csoportok – és különösen a szegények – lakásproblémáira.
- A lakhatás területén növekedtek az egyenlőtlenségek; a lakhatási válság a rendszerváltás óta elmélyült, a lakhatás megfizethetősége nem javult érdemben, több szempontból romlott.
- A lakhatási válság mélyülésének legfőbb oka a magántulajdonhoz jutás túlzott támogatása, a köztulajdonú és nonprofit lakhatási formák súlyos alulfinanszírozottsága, továbbá a lakáspolitikai beavatkozások jelentős részének a tehetősebbekre való célzása.
Bár a lakhatás területén történtek közpolitikai változások az elmúlt három évtizedben, ez a három tulajdonság meglepő változatlansággal jellemzi a lakáspolitikát.
Javaslatok
Átfogó helyzetelemzésen alapuló, a szakma bevonásával elkészült, a kormány által elfogadott lakáspolitikai koncepcióra van szükség, amely kijelöli a lakáspolitika hosszú távú kereteit.
Elengedhetetlen a lakásügy önálló képviselete kormányzati szinten: a lakáspolitikának legyen önálló államtitkára, aki érdemi módon és átfogó szemléletben képes alakítani a lakáspolitikát.
A lakástámogatási eszközök legyenek kiszámíthatóak, a jogszabályok ne változzanak három-négyhavonta. A lakástámogatási eszközökhöz tartozzon átfogó és nyilvános monitoringrendszer, illetve működésüket rendszeresen értékelje független hatásvizsgálat.
A köztulajdonú lakásvagyont bővíteni kell, ezzel párhuzamosan a magántulajdont támogató források jelentős csökkentésére van szükség.
Közép- és hosszú távon a lakások tulajdonviszonyainak jelenlegi arányait is radikálisan módosítani kell ahhoz, hogy a köztulajdonban lévő és nonprofit bérlakásszektor érdemi bővítésével hosszú távú megoldások születhessenek a lakhatási szegénység tartós mérséklésére.
A rezsiköltségek megfizethetőségét hosszú távon biztosítani szükséges. Ennek helyes eszköze nem a rezsicsökkentés, hanem az energiaszegénység kezelése. A rezsiköltségek megfizethetőségét hosszú távú, szociálisan célzott megoldásoknak kell szolgálniuk.